Men staat erbij en kijkt ernaar

Een stadsbestuur dat niet stuurt en de nadelige gevolgen ervan voor de bewoners

In een open economie als de Nederlandse kan een gemeentebestuur de economische ontwikkeling van de stad slechts beperkt beïnvloeden. Op het vlak echter van stedenbouw, ruimtelijke ordening, de verdeling van stedelijke functies, de inrichting van buurten en wijken, het gebruik van de openbare ruimte, heeft de gemeente wel meer beleidsruimte. Maar helaas: het Utrechtse bestuur benut deze ruimte te weinig. Het laat de ontwikkelingen vooral over aan ‘het vrije spel van maatschappelijke krachten’ waarvan ze de uitkomst voorziet van een verpakkingswikkel: de beleidsnota. Het feitelijk stuurloze beleid heeft grote nadelen voor de bewoonbaarheid en het leefmilieu van de stad. Daarom is in het belang van de Utrechtse burgers een diepgaand maatschappelijk debat over de benutting van de beleidsruimte dringend nodig.

In de late Middeleeuwen was Utrecht een van de grootste en belangrijkste steden van westelijk Europa.
Doordat de zeeschepen en de navigatietechniek daarna in snel tempo verbeterden kon de internationale handel zich stormachtig ontwikkelen. Dat had tot gevolg dat de handelsstromen wijzigden. Diverse economisch-politieke centra namen in betekenis af ten gunste van steden die geografisch gunstiger lagen. Utrecht moest zijn positie afstaan aan Amsterdam.
Hoewel Utrecht economisch gezien nog steeds stevig steunde op de handel en de in de wijde omgeving beoefende veeteelt, liep de stad in het algemeen niet meer voorop in nieuwe ontwikkelingen.
Geleidelijk kreeg Utrecht het imago van een wat ingeslapen stad, met weinig visie op de toekomst. Toch was het in Utrecht aangenaam en vond de stadsbewoner er zijn geluk, zoals uit vele schriftelijke en mondelinge overleveringen blijkt.
Zo’n 40 jaar geleden wist Utrecht het imago van een wat ingedutte stad kwijt te raken.

Uit de slaap

Een van Nederlands grootste bouwbedrijven en projectontwikkelaars, het in Utrecht gevestigde Bredero’s Bouwbedrijven, wist na een intensieve lobby het gemeentebestuur van Utrecht te verleiden tot een avontuurlijke onderneming, waarvan de financiële, economische, stedenbouwkundige en sociale grenzen weinig zichtbaar waren. Het avontuur betrof de bouw van Hoog-Catharijne. Om daarvoor ruimte te scheppen werd een statig-mooi en levendig deel van de binnenstad afgebroken en werd het centraal station gemoderniseerd en verbonden met het destijds grootste overdekte winkelcentrum van Europa. Daarnaast werd de nabije omgeving geherstructureerd, overigens minder vergaand en ingrijpend dan een hoofdstroom in het gemeentelijk apparaat wilde. De onderneming stuitte gedurende enkele decennia op financiële grenzen en sociaal-politiek verzet.
Dat het een groot avontuur betrof bleek al enkele jaren na de voltooiing van Hoog Catharijne. Utrecht droeg de belangrijkste financiële risico’s van de projecten, de stad werd daardoor artikel-12-gemeente en kwam onder strakke curatele van het rijk. De broekriem moest jarenlang flink aangetrokken gehouden worden, wat vooral de mensen trof met het minste financiële vet.

Utrecht was zo in het bezit gekomen van een winkelcentrum dat, met het al aanwezige winkelbestand, een enorme overcapaciteit had. Al gauw werd er tot in Heerenveen en Kerkrade geadverteerd met de oproep om Utrecht en dan speciaal ‘Het Winkelhart van Nederland’, te bezoeken. Dat had het gewenste effect. Van heinde en verre kwamen de winkel- en stadsbezoekers.
Utrecht kwam los van zijn imago van ingeslapenheid en maakte aan de hand van projectontwikkelaars en vastgoedexploitanten kennis met de bestuurlijke instrumenten voor het omvormen van de stad.
Wat bleef was het gebrek aan een samenhangende eigen visie en de frustratie net niet bij de grootste steden te horen. Externe adviseurs en lobbyisten sprongen daar gretig op in door het stadsbestuur allerlei ad hoc-visies en –’wensen’ aan te praten.
Zo ontwikkelde Utrecht zich vooral via de onzichtbare sturende hand van organisaties en bedrijven, die de stad aantrekkelijk vonden vanwege haar centrale ligging in het land en op de route naar handelspartner Duitsland. Naderhand ging de infrastructuur die Utrecht voor de aanwezige bedrijvigheid had ontwikkeld als vestigingsargument gelden.
Utrecht stelde en stelt wel beleidskaders op, maar verruimt die even zo vrolijk of staat afwijkingen toe vanwege allerlei langskomende wensen. Dat gebeurde soms nogal opzichtig, zoals bijvoorbeeld met het facetbestemmingsplan Horeca.

Utrecht op de kaart

Universiteit en hogeschool ontwikkelden zich op basis van rijks- en Europees beleid. De NS, de Raad van Grootwinkelbedrijven (nadien omgedoopt tot het neutralere Raad Nederlandse Detailhandel), banken en verzekeringsmaatschappijen, onroerend goedbedrijven, de Jaarbeurs, handelsbedrijven, advocaten-notarissen-accountants, adviesbureaus, enzovoort, alle zetten hun eigen lijnen uit en stelden en stellen aan Utrecht voorwaarden voor hun vestiging, hun uitbreiding of de intrekking of bijstelling van een voorgenomen krimp of verhuizing.
Het moet gezegd zijn, het economisch leven heeft zich historisch gezien altijd via duwen en trekken ontwikkeld en dat zal wel zo blijven. Het kan wellicht ook niet anders. Planeconomische avonturen (die alle miskennen dat de economie een gedragsverschijnsel van de mens is) zijn alle een faliekante mislukking gebleken. Daarop moet men zijn zinnen niet zetten.
Utrecht vormt overigens geen gesloten systeem, maar maakt deel uit van een open economie. Daardoor zullen diverse investeringen van andere steden of regio’s in het vestigingsklimaat voor bedrijven en in werkgelegenheid, ook profijtelijk blijken voor de Utrechtse economie. Omgekeerd zullen diverse investeringen in de Utrechtse economie weglekken naar andere steden en regio’s. Dat geldt ook de zogenoemde citymarketing, waarbij alle steden, tot genoegen van de adviesbureaus, met steeds duurder visgerei in dezelfde vijver vissen. Het stadsbestuur doet het echter voorkomen alsof van alle investeringen de opbrengsten aan Utrecht toevallen.
Wil men vooral de Utrechtse economie stimuleren, dan moet men nieuwe investeringsobjecten met zorg en op grond van goede onderbouwing kiezen. Dat gebeurt tot dusver niet.

De ruimte die er was en is om ontwikkelingen in redelijke banen te leiden heeft Utrecht slecht benut. Met een actievere opstelling en meer creativiteit zou het aandeel van productiebedrijven en productontwikkelaars in de economie van de stad niet zo sterk achteruit zijn gegaan als in werkelijkheid gebeurde. Utrecht steunt vooral op handel, dienstverlening en kennisproductie. Met deze economische activiteiten is niks mis, maar een breder palet ware gewenst met het oog op de werkgelegenheid op lange termijn.
Door haar ligging is de hedendaagse economische ontwikkeling de stad meer overkomen dan gestimuleerd door een richting gevend stadsbestuur.

Ook met betrekking tot de stedenbouw en de ruimtelijke- en economische ordening en is weinig creativiteit aan de dag gelegd. Er is aan ontwikkelaars en aannemers volop ruimte geboden om hun eenvormige, veelal in zichzelf gekeerde, inhumane en te dure industriële bouwproducten neer te zetten.
De economische activiteit is sterk geconcentreerd in bedrijventerreinen en kantoorwijken. Openbare diensten zijn vooral opgehoopt in en rondom het centrum.
Tal van buurten en wijken hebben een laag voorzieningenniveau en bieden beperkte werkgelegenheid. Door de bank genomen hebben buurten ook weinig openbaar groen en weinig open ruimten (pleinen e.d.). De mogelijkheden voor vertier zijn gering.
Velen verlaten meer malen per week hun buurt om in of nabij het stadscentrum de naar hun aard dagelijkse besognes af te wikkelen, omdat zulks in de eigen buurt onvoldoende mogelijk is. Gevolg hiervan is dat vele woonbuurten een intense saaiheid hebben en de verschraling van het diensten- en winkelaanbod nog eens versterkt wordt. Veel verkeer tussen buurten en het stadscentrum wordt daardoor gaande gehouden zodat het stadscentrum in zekere zin onder de drukte bezwijkt.

De trotse en ferme presentatie van sommige leden van het stadsbestuur ten spijt is in het Nederlandse bedrijfsleven wijd en zijd bekend dat Utrecht sinds jaar en dag een zwak bestuur heeft. Er wordt gezegd, maar dat is overdreven, dat in Utrecht alles kan. Maar dat er veel kan is zeker. Dit heeft waarschijnlijk minder te maken met een houding van meegaandheid dan met grote kwaliteitstekorten in het bestuur, ambtelijk apparaat en diensten. Door de kwaliteitstekorten wordt er onvoldoende stuur gegeven en wordt een zekere mentale luiheid in de hand gewerkt. De kwaliteitstekorten zijn en worden gemaskeerd met de inzet van kostbare stromen interim- en andere inhuurmedewerkers die veelal geen kennis van en oog voor de stadscontext hebben en veelal geen authentiek gevoel voor Utrecht en de Utrechtse burgers kunnen ontwikkelen, daar zij van klus naar klus gaan.

De publieke ruimte in dienst van het neringdoen

Landelijk en internationaal opererende filiaalbedrijven en franchise-winkelformules hebben een aanbodgeorienteerd standaard-assortiment, met standaardpresentatie in standaardwinkelruimten, in toenemende mate achter standaardgevels, façaden van erbarmelijke architectuur. Deze bedrijven kan men overal elders ook aantreffen. Zij hebben geen binding met plaatselijke gegevens en de ‘couleur locale’.

Tegelijk zijn de openbare ruimten tot private-commerciële publiektrekkers verworden. De openbare ruimte, met inbegrip van het schaarse openbare groen (waarvan de functie verdrongen wordt), wordt meer en meer ingenomen door privé-initiatieven. Er is een nieuw soort stedelijkheid ontstaan, waarin het consumeren, recreatie en het ondergaan van belevenissen de overhand hebben gekregen.

De publieke ruimte is zodanig vormgegeven, ingericht en aangekleed dat het publiek zich hoe dan ook gevoelsmatig verbonden zal voelen met het gebied waarin het zich bevindt, maar dat niets van doen heeft met een fundamentele beleving. Dat gebeurt door middel van vaak slordig aangebrachte, met de historie van de plek strijdige architectuurelementen en rekwisieten (b.v. de horecazone aan de Oudegracht, de schildering van het kerkinterieur tegen de westgevel van de domkerk, de Venetiaanse gondel in de gracht), die een specifiek gevoel, een sfeer moeten oproepen. In deze sfeer wil de doelgroep tegen een buitensporige betaling wel consumeren en zich een tijdje verpozen.

Veel bedrijven kunnen zich niet meer door hun product of dienstverlening onderscheiden en proberen op een andere manier een extra dimensie aan hun verkoopwaar te geven. Ze voegen een zekere mate van theatraliteit en leukigheid aan hun product toe. Zij leveren een belevenis aan de klant. De emotionele component, wordt bij verkoop steeds belangrijker terwijl kwaliteit en prijs van het product er minder toe doen. Om zich te onderscheiden verplaatsen zij hun bedrijvigheid tegen betaling van een fooi (legesgelden) naar de openbare ruimte, de straat, de schaarse parken en pleinen, en onttrekken deze met steun van het stadsbestuur aan het normale gebruik en heffen soms zelfs entree.
Evenementen, veelal gepaard aan intense, ongezonde herrie waarin normale communicatie onmogelijk is en de bezoeker in zich zelf opgesloten wordt, vormen het decor waarin horecaondernemers op immense schaal hun waren slijten. Het gemeentebestuur is hen dienstbaar door het openbare karakter van pleinen, parken, soms straatdelen, in te dammen met behulp van de door langstrekkende inhuurambtenaren geschreven bestemmingsplannen. Het openbare karakter van de straat, het park, het plein wordt geleidelijk aan afgepakt van de burgers, die zich af en toe in de eigen buurt buitengesloten voelen. Het intensieve gebruik van de openbare ruimte heeft slijtage tot gevolg, waar veel te weinig onderhoud tegenover staat, waardoor de openbare ruimte langzaam maar wel zichtbaar in verval raakt. De beschikbare middelen vloeien te vaak toe aan allerlei onnutte bestedingen.
De binnenstad is ook een verzamelplaats van simulaties: er wordt geschiedenis in scène gezet, soms met herdenkingen van een uit zijn voegen gelichte, omgevormde geschiedenis (bijv. de Vrede van Utrecht-herdenking). De stad als pretpark.
Deze ontwikkelingen kent men ook in andere steden, maar hebben in onze stad grote proporties aangenomen en dragen bij aan de bedenkelijke faam dat in Utrecht alles mag.
Ingehuurde en eigen adviseurs van het gemeentebestuur en vervolgens ook het gemeentebestuur zelf, stellen zonder noemenswaardige onderbouwing, dat de geschetste ontwikkelingen goed zijn voor de stedelijke economie en het welzijn van zijn bewoners. Maar zij miskennen de zekerheid dat het niet aan recreatief winkelbezoeken vermaak uitgegeven geld op een andere manier in vooral de lokale economie wordt besteed. Zij blijven dus onverdroten deze ontwikkeling stimuleren. Dat doen zij door middel van een uitgekiend programma van ‘citymarketing’, waarin Utrecht ten behoeve van de in de stad gevestigde bedrijven, met inzet van alsmaar groeiende budgetten, de concurrentie aangaat met andere gemeenten om elkaars consumenten weg te lokken. Adviesbureaus spinnen hier garen bij. Of de stedelijke economie en werkgelegenheid na zorgvuldige saldering van de directe en maatschappelijke kosten en de opbrengsten hier beter van wordt is de vraag. Deze vraag wordt echter nooit afdoende beantwoord.
Niet toevallig heeft het strak geleide Nationaal Congres Citymarketing & Evenementen in maart 2010 als thema “Wat levert citymarketing op?” Het valt overigens niet te verwachten dat de organisator van het congres, een van de grootste adviesbureaus op het terrein van citymarketing en evenementen, een haar onwelgevallig antwoord op de vraag toelaat.

De hier geschetste ontwikkeling zet sinds zo’n vijfentwintig jaar in toenemende mate een stempel op de binnenstad. De binnenstad is in zijn profiel tegenstrijdig: ‘pretpark’ en ‘cultuurstad’.
Het echte cultuur- en historietoerisme staat dan ook onder druk, zoals de gemeente al vaststelde. Het pretparkelement is van negatieve invloed op de gemiddelde verblijfsduur van binnenstadsbewoners. Omgekeerd is het aandeel van de meer vlottende bevolking toegenomen. Veel binnenstadsbewoners met een bovenmodaal inkomen willen de stad verlaten zodra zij de mogelijkheid daartoe krijgen, zoals de vereniging van ontwikkelaars NVB afgelopen najaar vaststelde. Het (schaarse) groen, de theaters, musea, restaurants en standaard-boetieks, leggen het voor deze stadsbewoners af tegen de volgepropte en slecht onderhouden openbare ruimte, de herrie, de drukte en het vuil.

Om de alsmaar groeiende stroom van genieters van stadsbelevenissen en de funshoppers van elders naar de standaardwinkels en horeca van Utrecht te lokken, zet de gemeente sterk in op het vergroten van het aantal gemotoriseerde stadsbezoekers, immers slechts circa 10 % van de stadsbezoekers komt per auto. Er zit nog potentieel onder de verstokte automobilisten. Het percentage gemotoriseerde stadsbezoekers wil men opkrikken door vanaf de snelweg een nieuwe verkeersader naar de binnenstad te leiden (Spoorlaan) en door bestaande routes te optimaliseren. Hiermee zijn gigantische bedragen gemoeid en moeten stad en haar begroting jarenlang op de kop. In brede stroken langs deze verkeerswegen wordt het leefklimaat (en vanwege de verkeersemissies en het verkeersgeluid ook de gezondheid) blijvend aangetast.

Groei voor alles

Voor de hiervoor kort geduide onderling samenhangende ontwikkelingen is nooit expliciet gekozen. Evenmin werden en worden de ontwikkelingen in hun gevolgen voor de stad en zijn bewoners weloverwogen en feitelijk aangegeven.
Het stadsbestuur heeft niet wezenlijk gestuurd of bijgestuurd. De stad is voetje voor voetje terecht gekomen waar zij nu is.
Na te zijn waargenomen worden de ontwikkelingen zoals zij zich voordeden in beleidsnota’s beschreven. Die nota’s zijn dus niet koersbepalend, maar voornamelijk registrerend van karakter.

Noch over het economisch- en werkgelegenheidsbeleid van de stad, noch over stedenbouw en ruimtelijke ontwikkeling, noch over de architectuur, noch over de functies van de stad, in het bijzonder de binnenstad, is ooit een fundamenteel debat gevoerd, niet binnen opeenvolgende colleges van B&W, niet in de gemeenteraad en zeker niet met de stadsbewoners. Het weinige op facetten gevoerde debat tussen stadsbewoners en gemeentelijke organen wordt door de gemeente zo sterk ingekaderd dat de burger zijn verhaal niet goed kwijt kan en van zijn inbreng niets terug ziet, zelfs niet in verslagen.
Beleidsnota’s waren er vele, doch alle hadden een facetkarakter of ad hoc-insteek, namen vaststaande ontwikkelingen als oriëntatiepunt, en de samenhangen met en invloed op andere beleidsgebieden werden niet in kaart gebracht (effectrapportages). Daarbij hadden en hebben veel adviseurs direct of indirect belang bij hetgeen zij adviseren en zijn te gevoelig voor suggesties uit het bestuurlijk apparaat met betrekking tot de uitkomst van advies of onderzoek.

Het gemeentebestuur wil geen bijwagen meer zijn van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Het gemeentebestuur wil groei, groei van alles. Waar doet men hiervoor meer inspiratie op dan bij projectontwikkelaars en vastgoedondernemers die men niet op kantoor treft, maar op de Mipim-vastgoedbeurs in Cannes of onder NIROV-vlag in Dubai en Abu Dhabi? Het gesprek met bewoners van Kanaleneiland kan hier niet tegen op.
‘Marktpartijen’ acht men onmisbaar om de groei te bedenken en vorm te geven. Men moet hen daarom koesteren, hen de ruimte geven, voor hen een oogje dichtknijpen. Zij moeten ruim gefaciliteerd worden; dat verlangen ze trouwens ook.
Er zitten veel negatieve gevolgen aan vast. Het onderhoud van de stad en zijn voorzieningen wordt vooruitgeschoven. De biologische leefomgeving voor de burgers verslechtert. Ook in andere opzichten holt de leefbaarheid achteruit. Het draagvlak voor de groei brokkelt af. Maar voordat de Utrechters in opstand komen kunnen er nog wel enkele diep snijdende ingrepen gerealiseerd worden. Dat zal niet ongemerkt aan de Utrechters voorbijgaan, maar dat is een gevolg van het feit dat de sociale omgeving van het gemeentebestuur vooral bestaat uit ontwikkelaars, vermaaksondernemers en allerlei stadsparasieten, en vooral niet uit de burgers die hen op het pluche gekozen hebben.
Maar als alles meezit kunnen de negatieve gevolgen van het beleid later opgelost worden uit de toestromende middelen die het gevolg zijn van de alsmaar toenemende welvaart. Zo verwacht men.

De volksvertegenwoordiging wacht een loodzware taak

Het gemeentebestuur speelt roulette met de belangen van de stad en zijn inwoners. Hoewel er voldoende beleidsruimte is geeft het gemeentebestuur veel te veel ruimte aan ‘het vrije spel van de maatschappelijke krachten’, men ziet het aan en hoopt op een goede afloop. Zijn woorden moeten anders doen denken, maar het gemeentebestuur is stuurloos ten aanzien van de ontwikkelingen en heeft geen vat op het gemeentelijk apparaat. Met ernstige gevolgen voor de burgers.

Wil de nieuwe volksvertegenwoordiging iets voor de stad betekenen dan zal zij de hiervoor geschetste stand van zaken fundamenteel moeten aanpakken, niet in nederige onderworpenheid aan B&W, raadspresidium en het ambtelijk apparaat, maar in open debat met de belanghebbende bevolking, een debat met – lang niet vertoond – het karakter van wederkerigheid.

Het ter harte nemen van deze gedachten vergt van de raadsfracties dat ze het door de directeuren van gemeentelijke diensten al voor de verkiezingen geschreven concept-collegeprogramma (ten onrechte ‘De staat van de stad’ geheten), dat de nieuw gekozen raad krijgt uitgereikt, als ongewenst terzijde schuiven.
‘De staat van de stad’ wordt nooit aan een kiezersoordeel onderworpen. Het is een programma dat opnieuw wezenlijk niets anders zal inhouden dan het doortrekken van de hiervoor geschetste ontwikkelingen.